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保護區就應該依法垂直管理

媒體:生命的探討  作者:冉景丞
專業號:袁帥 2020/4/27 9:48:40

中國的自然保護區建設歷史不長,但至2017年,也建立了各類自然保護區2750多個,約占了國土的15%。如何真正管理好這部分保護區,讓其充分發揮應有的生態效益,并將這些保護區以生態廊道的形式連接起來,形成一個生態網絡,對于生態文明建設來說,意義是重大的。但是,目前的自然保護區管理體制紊亂,生態效益并未得到有效突顯。包括國家級自然保護區,管理體制都沒有真正地理順。

國家提出建立以國家公園為主體的自然保護地體系建設,就是希望以建立國家公園為契機,理順關系,解決交叉、重疊、紊亂的一系列問題。采取整合一批、調整一批、優化一批的措施,建立一種規范合理的管理體制。這是理順各種矛盾和問題的關鍵舉措,在解決建立、調整、整合、取消后,工作的焦點還是要落在自然保護區的管理問題上。在這個關鍵時期,如果有些問題不攤開來說,不說透,最后仍然會進入原來的死結,仍舊發揮不了好的作用。包括國家公園,也不一定能達到當初建立時的目的。

對于地方政府來說,特別是欠發達地區,由于經濟發展的需要,現階段自然保護區的自然資源最多的還是被看成是經濟資源。面對巨大的財政開支,受眼前經濟拮據與利益需要的脅迫,最渴望的是將能實現經濟效益的資源變現。地方黨政領導的考核管理機制中雖然有對資源的永續利用的內容,但多數是軟指標,或占的權重很低。現在有了自然資源資產離任審計和追責問責、黨政同責等體系,但力度不夠,甚至被同情。因自然資源損害而造成的損失,往往被出發點是發展地方經濟而弱化、淡化。

自然保護區有相關的法律法規和管理規定,但絕大多數都是限制管理機構,把責任主體都規在管理機構。如果保護區管理機構由地方政府管理,就成了地方政府的一個部門,那政府就既是裁判員又是運動員。管理機構就成了擋箭牌和擔責者。

在許多人的心里都是誰管帽子、誰管飯碗聽誰的,沒有辦法,不聽的后果很嚴重,正所謂“不換思想就換人”。讓保護區管理者不能做事業,只能唯上、唯官。這里想起侯寶林先生的那個《關公雅戰秦瓊》的相聲,最怕的是“那個老頭他不管飯”。于是保護區管理機構只是經濟建設的執行者,保護區管理反而成了“副業”。另一方面是完全放任不管,只是把保護區管理機構作為安排干部的一塊跳板,他們的晉升與保護區管理的好壞無關。

如果保護區是垂直管理,管理機構的全部職責就是管理保護區,他們只需要對上級主管部門和當地社區負責,對自然保護區是最有利的。但如果地方領導不能理解保護區管理部門只是代表上級部門的一個執行者,就可能造成與地方的經濟社會發展完全割裂,甚至孤立保護區。畢竟管理機構的職責和能力有限,但地方政府卻往往把本該政府去完成的涉及保護區的所有事務都推給保護區,如扶貧、基礎設施建設等,把保護區推到風口浪尖,甚至寸步難行。另外,因為是垂直管理,保護區干部不可能進入地方干部調整圈子,干部交流困難,加上用人機制不活,對人才成長和留住人才不利。

“雞司晨,狗守門”。實際上保護區的職責就應該只是管理好保護區,并協調地方政府的保護區社區建設。地方政府應該主動承擔起保護區建設與社區發展的職責。應該主動幫助保護區解決問題,各種政策向保護區傾斜,不求所有,但求所在,認清保護區的存在價值,主動協調保護區與社區的協調發展。在保護問題上,保護區與地方政府相互制衡,相互協調,相互促進。只有這樣,自然資源才能得到有效保護,才能讓保護區發展得越來越好。

保護區不是獨立王國,保護區管理機構的依法管理不是要與地方政府爭權,而是按照國家要求幫地方政府管理好這一區域,搬不走退不去,地方政府應該理解是為地方掙得臉面,掙得環境。保護區要爭取地方的支持,按照自然保護區的規矩,把發展與生態建設有機地統一在一起。實行最嚴格的保護不是把保護區一把鎖鎖起來,而是最守規矩的保護,嚴格按照保護區的發展規劃和自然保護區的相關政策,維護自然保護區的生態系統,提供人與自然和諧的典范。

保護區的管理還是應該按照法律規定,國家級自然保護區由國家直接管理或委托省級主管部門管理,地方級自然保護區由地方管理。真正讓保護區管理機構直得起腰執得起法,把保護區建設推向前進。

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